使“河长制”发挥更重要的作用 需要公众监督

“河长制”的出现并不是对官本位的鼎礼膜拜，而是在现有环保法律体系下，通过对行政责任的细化，把人治性、短期性的行政举措依靠行政制度本身落实到日常行政过程中，其程序性、效率性、问责性的特点是对当前环境保护制度的有益补充。

所谓“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理，这个制度是江苏省无锡市处理蓝藻事件时的首创。这些年来，云南、河南、河北等地在治理污染过程中也纷纷效仿。在当前中国“水危机”日益严峻的形势下，“河长制”能否把原本无人愿管、被肆意污染的河流变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑，能否催生河清水绿？

“河长制”能否改变中国的水污染困局

“河长制”的本质是行政问责制，即指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。“河长制”的突出特点在于把责任落实到党政的主要领导，由各级党委、政府主要负责人担任“河长、湖长、库长”，把河流、湖泊、水库等流域综合环境控制等责任主体和实施主体明确到每位负责人身上，以确保水域水质按功能达标。

这种制度，说简单点就是领导干部的“分片包干”。在我们目前的行政格局中，这种做法是屡见不鲜的，可以说凡是遇到某项突击性、老大难的重要工作，比如创建文明城市、招商引资、旧城改造等等，我们都会非常习惯的运用这样的行政方式——在不同的名目下，或是建立某领导办公室（领导小组），或是由领导干部分项负责等。在目前地区经济GDP的崇拜情结当中，很多时候还是靠党政主要领导的重视，才能集中各方面力量，组织各类资源，解决环境问题。“河长制”以及之前在全国一些领域屡试不爽的主要领导“承包”责任制，其创造性在于把责任制与中国当下的现实结合在一起，从而产生积极的效果。在这种制度下，责任不但是非常明确，而且完全对应到人，工作效率更高，执行力度更大，更容易在短期内出成绩，因而屡出“奇效”。

然而，“河长制”要真正“问责”，实现治理水源污染的目的，并不是喊个口号、立个责任书那么简单。首先，一个没有明确责任体系的问责制度只是一种摆设，必须明确相关人员应该具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任，以及不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，避免“河长”们和具体执行部门职责不清、权限不明，出现追究责任时互相推诿、互相扯皮的情况，以至于最后问责的效果大打折扣。其次，由谁来“问责”是“河长制”的关键问题。就现有“河长制”的实践来看，问责的主体一般为责任主体的下级（多为环保部门）或责任主体的上级。就前者而言，在行政层级面前，下级如何为上级公正评核？又如何按照“一票否决制”实行问责？这是一个很难解读的问题；而后者，上级对下级的问责，在上级需要承担连带责任的情况时，也难以保证问责结果的公正性。

就我国政府官员的产生而言，政府官员经过人大授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民，官员问责的主体也应是人民群众。而且按照宪法的规定，人民代表大会是国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政至高无上的质询权。由人大对其监督、问责，不但是人大忠实履行自己职责的表现，也更有利于行政的公开、透明和公众监督。再次，“河长制”的问责，无论是被免职，还是引咎辞职，不能只是在行政层面进行，而应该依据专门的问责制法律作出。行政上的问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，往往导致在执行过程中存在不确定性。所有相关人员应负何责、受何处罚、问责程序怎样进行，都应该公之于众。很多时候，“问责”表面上是问出了一个大快民心的“责任”，实际上却让公众一头雾水。这样缺乏程序公开与公正的“问责”不但难以确保问责的实效，而且也与依法行政的要求背道而驰。

“河长制”的法治与人治之争

自从“河长制”出现以来，除了对其津津乐道之外，也有对“河长制”持质疑态度的。这些观点主要认为“河长制”是一种形式主义，即按理说县长、乡长、局长等等本来就承担着河湖综合治理的相应职责，治理不力照样应该问责，何必非得要封个“河长”才能问责呢？难道没有实行“河长制”的地方政府就可以对水污染治理推卸责任？