PPP问题多：法律制度不健全 政府监管不到位

PPP（Public-Private-Partnership，公私合作伙伴关系）模式已经在我国水务等领域得到广泛应用，有力推动了城市环境基础设施建设的发展。据悉，财政部于2013年11月和亚洲开发银行在哈尔滨和洛阳合作开展了首批PPP试点，试点项目含“松花江流域水污染控制”、市政路桥和污水处理等。

然而，PPP模式在中国的应用目前还存在一些制度、机制方面的问题，需要完善和解决。对此，北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东提出了自己的观点和建议。

缺乏国家层面立法，现有规定与其他法律、制度有冲突

徐向东认为，首要问题是我国缺乏完善统一的PPP法律体系。他说，PPP并不仅仅是一种融资模式，还是政府与企业长达20年~30年的权利和义务约定,需要一套完善、科学、合理的法律制度来规范其健康运行和发展。

据他介绍，我国当前的PPP模式是以原建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》为基础建立起来的，虽然对涉及的产权、土地使用、价格管理、投融资机制、经营期限、市场准入等方面都进行了一定程度的阐述，但是相关规定都较为简单和原则，可操作性不强。

徐向东表示，从法律效力等级讲，这个《办法》连部门规章都不是，至多是一个规范性法律文件，效力等级比较低，约束性不强。这致使在实践中，“建设口”以外的行业和许多地方政府并不按《办法》办事。

“如按照《办法》规定,选择特许经营对象必须采用招投标形式。而实际上许多地方政府出于某种原因考虑，有的采用招标方式，有的采用竞争性谈判方式，或采用直接谈判、招商、招募和公开申请等其他方式。”他说。

同时，还有一些现有法律制度互相“打架”，影响PPP模式顺畅运行。徐向东举例说，如特许经营权的授予方式与中国现行土地使用权的出让制度就存在矛盾。根据我国现行法律，经营性土地使用权必须通过招标、拍卖、挂牌等方式获取。而政府在授予特许经营权时，无法确保特许经营权人一定能够

中标获得项目所需的土地使用权。

再如，PPP项目的投资、建设程序与现行基本建设审批程序不一致。徐向东解释说，PPP项目公司中标后，要开展前期工作以便进行项目建设，却存在程序上的障碍。因为项目招标部门往往是城市建设部门，但项目公司中标后，还需到发改、规划、土地、环保等部门审批，而这些部门审批程序比较繁杂，客观上存在对项目进行二次审查的情况。“拖延时间是小事，有时这些部门并不认可城市建设部门的前期行为，审查后提出的意见与前期签订的特许经营权协议有冲突，以至于项目无法进行下去。”

徐向东介绍说，财政部有关文件规定，BOT业务所建造的基础设施不应作为项目公司的固定资产，项目公司的收入应确认为金融资产或无形资产。这在客观上限制了项目公司在长达20年~30年时间内对项目拥有的所有权，严重影响了PPP项目的融资能力，挫伤了项目公司参与PPP项目的积极性。

由于先天不足，又没有实施细则，可操作性不强，导致政府监管基本上形同虚设

徐向东指出，PPP模式中，企业追求的主要是经济利益，政府追求的是环境效益，二者之间有所差异，在政府监管不到位的情况下，企业出于节省成本考虑很可能会影响服务和产品质量。

徐向东介绍说，当前相关规定虽提出从市场准入、完善特许经营制度、运行安全、产品与服务质量、价格与收费、成本等方面对PPP项目进行监管，但是由于先天不足，又没有实施细则，可操作性不强，导致政府监管基本上形同虚设。

有规定对获得特许经营权的企业应至少两年进行一次经营情况的中期评估，而实践中基本没有评估，或者五六年之后有一个简单的评估。而地方政府对监管也只是做出笼统的规定，并未涉及到在监管过程中责任的分担及相应的法律后果，这让在现实中如何真正实现监管成为“空中楼阁”。

PPP模式能否成功，在很大程度上取决于能否辨识各种风险并合理分配给参与方共同分担

PPP项目历经时间长，参与方多，各方关系错综复杂，风险贯穿于项目的全过程。PPP模式能否成功，在很大程度上取决于能否辨识各种风险并合理分配给参与方共同分担。“而目前国内环保领域PPP项目的风险分担机制严重不完善。”徐向东说。

他表示，目前经常是投资人要承担最低保证供应量不能、政府迟延支付和法律变更的风险，而政府却反而承担了项目不能完工建设、停运的风险。“如某垃圾焚烧发电厂BOT项目特许权协议谈判过程中，政府拒绝保证每日生活垃圾的最低保证供应量，致使谈判限于僵局。”

来源：中国环境报